그러나 한국의 복지국가가 단지 저발전했다고만 보는 것은 오해에 지나지 않는다. 1990년 GDP 대비 3.1%에 불과했던 한국의 복지지출은 2019년 12.2%로 약 4.7배나 증대했다. 이 기간 OECD 나라들 중 가장 높은 증가율이다. 아직 한국의 복지체계가 여러 양적, 질적 결함을 가지고 있다는 것도 분명한 사실이지만, 한국의 복지국가가 민주화 이후 괄목할만한 성장을 했다는 것도 부인할 수 없는 사실이다.
그렇다면 얼핏 보면 너무나 명백한 이 사실을 한국의 사회정책 연구자들은 왜 그토록 과소평가했을까? 친복지주의자들의 더 나은 복지국가에 대한 열망, 그리고 '선성장 후분배론'과 같은 한국의 우파 복지이데올로기에 대한 비판의 필요성 등이 그 이유들일 것이다.
필자가 보기에 이보다 중요한 또 하나의 이유는 한국 복지국가의 진화를 서구의 주류 이론에 의존해 설명하고자 했기 때문이었다. 복지국가의 발전에 관한 주류이론들은 서구의 복지국가들의 경험을 기반으로 생산되었다. 이런 이론들에 의존해 한국의 복지국가를 설명하게 되면 불가피하게 '거울 이미지'들을 활용하게 된다. 즉 서구의 잘 발전된 복지국가를 기반으로 생겨난 이론들을 준거로, 한국은 복지선진국들이 가졌던 이런저런 점들을 갖지 못해 복지국가가 저발전할 수 밖에 없었다는 식의 분석을 하게 되는 것이다.
그러나 이런 주장들은 논리적으로나 경험적으로 많은 문제점들을 가지고 있다. 이제 이를 자세히 살펴보자. 한국 복지국가의 발전과정을 살펴보면 서구의 복지정치에서는 눈에 띄지 않는 행위자들이 보이는데, 그 하나는 시민운동이고 다른 하나는 대통령이다.
민주화 운동에 뿌리를 둔 시민운동단체들은 복지정치의 중요한 행위자였다. 이들은 창의적 방법을 동원해 특정 복지이슈에 대한 여론의 관심을 불러 일으켰고 자신의 지식기반 자원을 이용해 프로그램을 디자인했다. 그리고 중요한 정치적 국면에서 운동단체들의 제휴체를 만들고, 자신의 안에 대한 대중적 지지를 동원함으로써 여당과 정부를 압박했다. 시민운동은 취약한 노동운동과 좌파정당을 대신해 복지정치에서 사회경제적 약자의 이익을 대변하고 복지국가의 발전을 견인한 행위자였다고 할 수 있다.
한편, 한국의 복지정치에서 대통령의 역할은 민주화 이후에도 복지정책의 형성 및 변화과정에서 계속해서 매우 중요했다. 이런 대통령의 지대한 영향력은 대통령이 최고의 행정기관으로서 지니고 있는 권력에 기인한 것이었다. 한국에서 복지국가 발전에 필요한 가장 큰 권력자원은 의회에서 다수당을 차지하는 것이 아니라 대통령실(presidential office)을 장악하는 것이라는, 한국의 복지정치 분석에서는 이상하리만큼 간과되어온 이 사실을, 여러 복지 확대의 사례들은 반복적으로 보여준다.
한국 복지국가의 발전의 역사를 살펴보면 분명히 드러나는 이 두 중요한 행위자의 역할이 그동안 간과되어 온 것은 한국의 사회정책 연구가 지나치게 서구이론에 의존해 한국 복지국가 발전을 설명하려 했기 때문이었다. 이런 경향은 복지 확대에서 정치제도의 영향력을 강조하는 주장들에서도 유사하게 발견된다.
한국에서 그동안 상당한 정도의 복지국가 발전이 이루어졌음을 확인하는 것이 한국의 복지체계가 별 문제가 없다는 것을 의미하는 것은 아니다. 한국 복지국가는 상병수당(sickness pay) 같은 중요한 소득보장제도들의 부재, 사회보험의 거대한 사각지대와 낮은 급여수준, 의료 및 사회서비스 공급의 지나친 민간의존도, 낮은 사회서비스의 질 등 여러 가지문제를 가지고 있다. 여기에 가족구조의 변화와 '4차산업 혁명'이 부과하는 여러 새로운 사회적 위험들, 코로나19가 드러낸 위험의 불평등 등 새로운 도전들이 나타나고 있다. 또한
그동안 한국 복지국가의 중요한 발전 동력이었던 시민운동은 영향력을 잃어가는 반면, 정당 간 경쟁이 새로운 복지발전의 추동력으로 부상하고 있다. 그간의 한국의 복지국가 발전에 대한 균형있는 평가 위에서 묵은 문제와 새로운 도전들이 어떤 행위자들에 의해 적절히 해결될 수 있을지 지켜볼 일이다.
< 원문 = 동아시아재단 정책논쟁 제163호>
